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浅谈中国式PPP模式项目管理
作者:杨志刚    点击数:858    更新时间:2017-3-7 16:56:21   

    2013年11月,十八届三中全会中央政府明确释放出了推行PPP模式的政策信号,在中国经济新常态大背景下,可称之为中国式PPP模式的元年。中国式PPP模式以“产融互动”为标志,本质特征是“融资+管理”的双管齐下。中国式PPP模式将随着法律法规的不断健全,权责分配、收入产出、监督监管、风险控制等方面的不断完善,也将成为新常态下未来主流的社会经济运作模式。其相应的项目管理也不再等同普通的施工项目管理,必有新的发展。

    一、PPP的基本概念

    PPP即Public—Private—Partnership的字母缩写,词译为Public:公众、公共;Private:私人、私营;Partnership:伙伴、合作伙伴、伙伴关系。Public—Private—Partnership译为“公私合作”,或译为“政府与社会资本合作”。PPP源于20世纪90年代的英国,在公共服务领域开始应用的一种政府与私营部门之间的新型合作服务方式。

    PPP有广义和狭义两个范畴,广义的PPP是指政府和私人企业为提供公共产品或服务形成的合作关系,以特许权协议为基础,并通过签署合同来明确双方的权利和义务。狭义的PPP是指政府和私人企业组成项目管理公司。通过项目管理公司,引入社会资本,共同设计开发、共同承担风险,全过程合作,期满后再移交给政府的公共服务开发运营模式。

    二、中国式PPP

    2013年11月,十八届三中全会中央政府明确释放出了推行PPP模式的政策信号,在中国经济新常态大背景下,可称之为中国式PPP模式的元年。中国式PPP模式以“产融互动”为标志,本质特征是“融资+管理”的双管齐下,也即狭义的PPP模式。

    “产融互动”—产业结构转型升级与创新和金融货币供给相互推动。政府从顶层设计开始形成PPP项目,供给市场,以项目为基础,通过特许经营、购买服务、股权合作与社会资本合作,形成具有伙伴关系、利益共享、风险共担及长期合作关系。社会资本参与项目产业的建设、运营、基础设施维护等工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报,使项目产业得到可持续发展。政府通过特许经营、购买服务和股权合作进行基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益。政府和社会资本之间的“融资+管理”合作,为加快政府职能的转变,拓宽融资渠道和促使产业结构转型升级与创新具有重要意义。

    然PPP是西方舶来品,不可照搬之,PPP只有适合中国特色社会主义发展制度,适应中国经济新常态,才是真正的中国式PPP。它将随着法律法规的不断健全,权责分配、收入产出、监督监管、风险控制等方面的不断完善,也将成为新常态下未来主流的社会经济运作模式。

    三、中国式PPP模式项目管理

    中国经济新常态下的PPP项目建设,其项目管理也必然要与我国现阶段经济的发展紧密联系,它是贯穿整个PPP项目的主线,在整个项目全生命周期内,应该从各个角度和方向对项目进行管理。项目全生命周期包括项目前期调研论证与招投标、特许经营期、项目移交。

    1 项目前期调研与招投标

    开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。政府组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行论证,确保项目的可行性和可操作性,以及项目财务的可持续性。论证可行后报经地方政府审批后发起该项目。

    政府发起项目,按照《国家招投标法》规定公开招投标方式,通过竞争性磋商的方式,确定中标社会资本方,发出成交通知书,签订特许经营协议,约定合作期(包括建设期+经营期)、总投资额、投资回报率及调整机制、项目移交实施方案以及其他需要约定的事项。协议签订后组建项目公司,项目公司按合同进行设计、融资、建设、运营等项目的实施。

    2 项目建设期的项目管理

    项目建设期—特许经营期的第一阶段。由项目公司组织项目的开发建设,项目建设期的项目管理主要是合同管理,包括设计合同、融资合同、施工合同及咨询、管理合同等。合同管理的主要内容包括项目风险识别、风险评估和风险控制。为有效控制风险,合同中必须把实质性要求和条件列为重要内容。风险的识别、风险评估从施工设计时就要考虑周全,施工设计不仅有指导施工的功能,更是项目建成后能否被社会认可的关键所在。融资合同要充分体现双方的相关利益,更要约定随市场变化的调整机制,融资担保及担保的限制,控制融资风险。施工合同中要对项目建设的进度、质量、成本、安全与环境、履约违约等条款进行风控。使项目建成即投入运营,实现运营效益。

    3 项目运营期的项目管理

    项目运营期—特许经营期的第二阶段,运营期管理是PPP项目管理的主战场,也是实现经济效益更大化的关键期。项目公司根据运营管理实际需要,筹备运营管理工作。成立运营管理组织机构和人员组成及职责,制定工作制度及考核目标和运营管理及维护方案。运营组织机构各部门职能和主要人员职责要具体明确,工作制度及考核也要明确,以全面、高效地开展工作。制定运营管理及维护方案时,要充分考虑项目的特点,拟定运营管理的原则、运营管理制度、运营期资产管养及维护达到的标准、资产产权管理、经营与开发管理及运营保险方案等。项目公司应明确管理制度和流程,对项目工作进行细化,并建立有效的沟通机制,定期组织人员进行项目的工作汇报,用专业的资产管养及维护保障项目基本功能的稳定性和持续性。

    3 项目移交

    PPP项目是政府与社会资本企业共同修建,工程竣工、运营期满达到约定的移交要求,把项目完好地移交给政府的过程。项目移交后项目公司不再承担相应的维护责任,不再享有项目的特许经营权。项目移交一般在《PPP项目合同》中进行约定,移交需通过工程实体验收、移交前项目资产评估、办理法律过户和管理权移交手续三个阶段。包括移交范围和条件、移交主体、移交内容等。

    项目移交时,可能会发生在特许经营期内维护不善、过度使用造成的项目设备磨损度大,完好程度欠佳的情况,对政府而言体现出特有的移交后项目设备状况风险;对社会资本企业体现出移交不出去,而维修或更换设备等风险。因此在《PPP项目合同》中须制定项目移交明细清单,并对移交资产的耗损程度进行约定,以降低风险。

    由此可见,中国式PPP模式与现阶段我国经济紧密相连,成为新常态下主流的社会经济运作模式。社会资本参与项目投融资建设,政府监督监管和特许经营,形成的新项目管理模式,即中国式PPP模式项目管理。

 

    参考文献

     《栾川县伊河上游水污染综合防治工程PPP项目竞争性磋商文件》采购编号:LCCG-20160410 

    《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 发改投资(2014)2724号

    《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》财库(2014)214号

    《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》财库(2015)124号

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